国务院令《生态保护补偿条例》正式发布

发布时间：2024年06月20日

国务院总理李强签署一项新的法令，正式发布了《生态保护补偿条例》，该条例将从2024年6月1日开始实施。这标志着中国生态文明建设的八大政策之一的生态保护补偿政策，终于有了自己的第一份法律支撑。这一新法的实施，使中国成为全球首个对生态保护补偿进行全面立法的国家，这具有极其重要的意义，并将产生深远的影响。

《生态保护补偿条例》是推进生态文明建设的一个关键部分。该条例深入贯彻了习近平总书记关于生态文明的理念，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展观。它将中央和国务院关于生态保护补偿的各项政策、要求及行之有效的实践经验，通过一部综合性和基础性的行政法规加以巩固和拓展，建立了一套完整的生态保护补偿基础规则，旨在通过法治保障环境保护的根本性、稳定性和长远性。

背景

相较于全球其他国家，中国在生态保护补偿方面已取得显著成就：实施范围广泛、涉及领域全面、政府投资巨大、保护效果显著，并且法治化进程发展迅速。自1998年开始的重点生态工程，如退耕还林还草，开启了中国生态保护补偿的历程。二十多年的努力使得生态保护具有了经济价值，生态保护的参与者感受到了实际利益，从而激发了广泛的参与热情。《条例》的出台，在现有制度的基础上，将行之有效的实践经验上升为行政法规，旨在提升法规的系统性和实施效果，确保生态保护工作的稳定性和长远发展。

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将完善生态保护补偿机制定为关键举措。历次改革强化了生态保护的制度框架，特别是2016年和2021年的重要指导意见，加速了生态保护补偿制度的推进，并取得了跨地区跨流域的试点成功。这些改革不仅巩固了生态文明的建设成果，还促进了区域间的协调发展和可持续进步。

尽管取得了一定成效，生态保护补偿工作仍面临一些挑战，如覆盖范围有限、重点不够明确、奖惩措施不足，以及跨部门协调困难等问题。为此，需要通过制定一部基础性、综合性的行政法规，来系统地解决这些问题，从而更好地发挥法治在保障生态保护中的根本性、稳定性和长效性作用。经过深入的调研和广泛的意见征集，国家发展改革委向国务院提交了审议稿。司法部也征集了来自中央相关部门、地方政府、学术机构、律师事务所等多方面的意见，并进行了实地调研和重点问题沟通，最终形成了《条例》草案。

内容

《条例》分为六章，主要规定了六项基本内容，具体的补偿方案位于第三章到第五章。

第一章明确生态保护补偿的内涵

生态保护补偿是一种激励性制度，它通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等方式，对那些按规定或约定参与生态保护的单位和个人给予奖励。这个定义明确了生态保护补偿的基本范围和核心原则：“保护者得到补偿”。通过将生态保护补偿设定为一种激励措施而非惩罚措施，这有助于明确区分生态保护补偿和生态环境损害赔偿之间的区别。

第二章明确工作原则、健全工作机制

生态保护补偿工作秉承中国共产党的领导，采取政府主导、社会参与和市场调节相结合的方式进行。这一工作强调同时重视激励与约束，推崇协调一致地前进，并力求生态、经济与社会效益的和谐统一。县级及以上政府需加强组织领导，国务院的相关部门则根据各自的职责来负责具体的执行工作。

第三章-第五章三个维度的生态补偿机制体系

通过纵向和横向的补偿机制，以及市场化和多元化的方法，构建了一个政府与市场共同推动的混合型生态补偿机制体系。该体系覆盖了国家级的重要公益林和关键的生态功能区。

这些补偿机制主要通过中央政府的财政转移支付来实施，对那些在生态功能重要区域进行生态保护的单位和个人进行补偿，以此激励和支持地方政府加强生态保护工作。地方政府管理的资金应优先用于自然资源的保护、生态环境的治理与修复等关键领域。

01规范财政纵向补偿

国家通过财政转移支付等方式，对在关键生态功能区（如生态保护红线、自然保护地等）进行生态保护的单位和个人给予补偿。
中央财政将根据森林、草原、湿地、荒漠、海洋等不同生态环境的具体情况进行分类补偿。这些补偿将考虑到各地区的经济发展水平、财政能力和生态保护的成效，并将补偿的范围和方式公开。
地方政府可以根据实际情况设立分类补偿制度，增强对生态保护的支持力度。
中央财政会逐步增加对重点生态功能区的财政支持，根据各区域的生态功能重要性和环境脆弱性进行差异化补偿。
国家将完善以国家公园为主的自然保护地补偿机制，中央和地方财政将根据保护地的类型、级别和管护效果来确定资金的分配。
地方政府和相关部门必须确保生态保护补偿资金按规定使用，优先用于自然资源保护、生态治理和修复。同时，确保资金及时且完整地补偿给生态保护的实施者，避免资金的滞留或挪用。

森林生态效益补偿
草原生态保护补助奖励机制
湿地生态效益补偿

自2014年以来，中央财政开展了湿地生态效益补偿的试点项目，主要针对国家重要湿地和国家级自然保护区的湿地类型进行补偿。这项工作旨在提升湿地及其周边社区居民对湿地保护和候鸟保护的认识和意识。

耕地轮作休耕制度

在2016年，农业部联合中央农办、发展改革委、财政部等十个部门共同发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》。这个方案主要在东北的冷凉区域和北方的农牧交错区开展耕地轮作的试点项目，并在地下水漏斗区、重金属污染区以及生态退化严重的地区实施休耕试点。到了2019年，这一试点制度已经覆盖了3000万亩耕地，旨在恢复土地健康，防止土地退化。

沙化土地封禁保护

自2013年起，中央财政建立了沙化土地封禁保护区补助制度，主要目标是在干旱和半干旱地区，特别是植被覆盖度低和人为活动频繁的沙漠周边及戈壁地带，划定并实施封禁保护。这些区域通常暂不具备治理条件，或因保护生态的需要不宜进行开发利用。目前，这一制度已在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等七个省区实施，建立了100多个沙化土地封禁保护区，总保护面积达到约170万公顷，有效保护了脆弱的生态环境。

02完善地区间横向补偿

国家鼓励并支持生态受益地区和生态保护地区的地方政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。同时，上级政府可以帮助协调下级政府间进行地区间的横向生态保护补偿。
地区间横向生态保护补偿主要针对江河流域的上下游、左右岸、干支流所在区域，以及其他重要的生态环境区域和水利工程水源地等关键区域。
对于跨省、自治区、直辖市和自治州、设区市的重点区域，如果这些地区在横向生态保护补偿方面取得显著成效，中央和省级财政将提供引导和支持，国务院的相关部门也会在规划、资金和项目安排等方面给予适当的支持。
实施地区间横向生态保护补偿时，相关地方政府需要签订书面协议并严格执行这些协议。

在2016年，国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部和水利部联合发布了《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》。这份指导意见明确了流域横向生态保护补偿机制需要遵循的基本原则，并对生态补偿的基准、方式和标准提出了具体要求。文中强调，补偿标准应综合考虑流域的生态环境现状、保护治理的成本、水质改善带来的收益、下游地区的支付能力及保证的下泄水量等因素。同时，指出流域上下游的地方政府应通过自主协商来建立补偿机制，中央财政则提供引导和支持。

长江流域

2018年，发改委、财政部、环境保护部、水利部等部门印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》明确中央财政安排专项资金对长江流域相邻省份协商签订补偿协议、省级行政区域内建立流域横向生态保护补偿机制、流域保护和治理任务成效突出的省份予以奖励，奖励资金安排与绩效评价结果挂钩。

黄河流域

在2020年，财政部和其他三个部门共同发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》。该方案定于2020至2022年进行试点，旨在通过中央财政专设的激励政策，促进黄河流域的生态环境质量持续改善及水资源的节约和高效利用。该计划鼓励黄河沿线的九个省份加速建立流域生态保护补偿机制，并对那些在水质改善、生态产品贡献、节水效益及资金使用绩效方面表现突出的省份提供资金奖励，以推动黄河流域的全面和系统保护。

新安江流域

自2012年起，新安江流域就开始实施横向生态补偿机制的试点项目。该机制的引入是为了改善和保护新安江流域的生态环境，通过中央和地方政府的共同努力，增强流域水质管理和水资源的可持续利用。

在中央的财政支持下，通过各种措施保护新安江流域的水质，包括减少污染物排放、改善水体生态环境等。

同时根据水质改善的结果，实施横向生态补偿，即对那些在水质改善中起到积极作用的地区或者单位给予经济激励，鼓励持续改进和保护水资源。

这种补偿机制的目的是激励上游和下游地区合作，确保流域整体的生态平衡和水资源的合理分配。

自从新安江流域启动横向生态补偿试点以来，其他地区也逐渐建立了多种形式的横向生态补偿机制。新安江流域的生态环境得到了显著改善，同时也为其他地区提供了实施横向生态补偿机制的参考模式。

03鼓励推进市场机制补偿

市场化推动生态保护：国家强调利用市场机制推动生态保护补偿的市场化，鼓励企业、公益组织和地方政府通过购买生态产品和服务来进行生态补偿，以此拓展生态产品的价值实现模式。
建立交易机制：国家致力于建立和完善碳排放权、排污权、用水权和碳汇权益等交易机制，推动相关交易市场的建设，并完善这些市场的交易规则。
生态保护与产业发展融合：国家支持生态保护与生态产业的有机融合，在确保生态效益的前提下，采用多种方式发展生态产业，努力将生态优势转化为产业优势，从而提升生态产品的经济价值。
激励社会资金参与：国家鼓励和引导社会资金建立市场化的生态保护补偿基金，支持这些基金依法、有序地参与生态保护补偿活动。

在2018年，中国国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部等九个部门共同发布了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》。这个计划专注于在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融和绿色利益分享等九大领域建立市场化的补偿机制。

具体成果包括：

全国碳排放交易体系的正式启动，其中碳排放权交易试点的范围不断扩大。
水权交易的流转形式日益丰富，全国水权交易的资金规模已达到16亿元。
排污权交易在全国超过一半的省（区、市）进行有偿使用和交易试点，通过市场手段有效促进污染物减排。
这些措施不仅强化了市场在生态保护中的作用，而且通过多元化的方法增加了生态保护的经济激励，促进了环保与经济发展的良性互动。

第六章强化保障和监督管理

政府及相关部门应当确保生态保护补偿资金及时发放和正确使用。如有截留、占用、挪用、拖欠或未按规定使用资金的情况，且逾期未改正，应采取措施如缓拨、减拨、停拨或追回资金。此外，生态保护补偿的工作进展应依法及时向公众公开，而资金的管理和使用情况将由审计机关依法监督。

《生态保护补偿条例》对中国构建生态文明起到了关键作用。首先，条例为生态补偿提供了法律基础和制度支持，实现了从政策到法律的制度化转变，增强了措施的权威性和持久性，并确保了补偿的规范执行。其次，通过建立横向和纵向的补偿机制，条例促进了地区间的生态和经济平衡发展，帮助减轻了地区发展不均的生态压力。此外，条例通过明确补偿责任和义务，提供了保护生态环境的经济激励，尤其在生物多样性、水源保护和土壤侵蚀控制等领域。同时，条例的实施增强了公众的环保意识，强调了生态保护是全社会的责任。最后，该条例也展示了中国在全球生态治理中的积极角色，为其他国家提供了参考模式，增强了国际社会的责任感。